Козырная карта спецслужб. Могут ли интересы нацбезопасности быть важнее свободы слова?
После того как латвийский медиарегулятор лишил лицензии телеканал "Дождь", в адрес Латвии посыпались обвинения в ограничении свободы слова. Власти говорят, что работа "Дождя" представляет угрозу для безопасности страны. Грань между этими понятиями настолько тонкая, что установить понятные правила игры на практике нет возможности. Что такое "угроза национальной безопасности" и поддается ли это понятие рациональной проверке?
В России независимый телеканал "Дождь" сначала объявили иностранным агентом, а после начала войны выдавили из страны, заподозрив в экстремизме, призывах к нарушению законов и насильственному свержению строя.
Новый дом "Дождю" удалось найти в июне, когда Национальный совет по электронным СМИ Латвии (NEPLP) выдал каналу лицензию на вещание, позволяющую вещать в кабельных сетях. Часть редакции переехала в Ригу, где канал и перезапустился, но вещал совсем недолго. За несколько месяцев "Дождь" получил несколько предупреждений от латвийского регулятора, в том числе за отсутствие аудиодорожки на латышском языке (этого требует закон) и за карту России с изображением Крыма.
В начале декабря - после произнесенных в прямом эфире слов ведущего о помощи российской армии - лицензию "Дождя" аннулировали, оставив возможность вещать только в интернете. В своем решении NEPLP указал, что телеканал "угрожает национальной безопасности и общественному порядку".
Что такое национальная безопасность?
"Это классический открытый юридический термин, который заполняется содержанием в каждом конкретном случае. Как, например, и "свобода слова", - говорит латвийский юрист Алексей Димитров.
Право на свободное выражение мнения закреплено в Европейской конвенции по правам человека и в Международном пакте о гражданских и политических правах ООН. Но есть причины, по которым это право может быть ограничено.
Ни в Европе, ни в мире нет какого-либо соглашения, в котором бы четко определялось, что может, а что не может представлять угрозу национальной безопасности, но все страны сходятся во мнении, что эта самая угроза - легитимное основание для ограничения свободы слова в современных демократиях.
На практике многие государства (как правило, с авторитарными режимами) прикрываются необходимостью защищать нацбезопасность и просто вводят цензуру, арестовывая журналистов по сфабрикованным обвинениям и мешая публиковать материалы на неприятные для власти темы.
Документы, позволяющие хотя бы очертить границы угрозы, все же существуют. Главный из них - Йоханнесбургские принципы. Их в 1995 году разработала группа из экспертов разных стран, в том числе Совета Европы, США и России.
"Там говорится, что для того, чтобы государству говорить об угрозе нацбезопасности, ему нужно доказать наличие трех компонентов одновременно: первый - свобода выражения мнения используется для призыва к насилию, второй - такие призывы способны вызвать насилие, третий - есть прямая связь между такими призывами и вероятностью возникновения насилия", - суммирует суть многостраничного документа Андрей Рихтер, профессор университета Коменского в Братиславе.
Эксперт оценивает такую интерпретацию национальной безопасности как довольно узкую и ограниченную, но стоит помнить, что этот документ был одобрен достаточно давно. Кроме того, он носит лишь рекомендательный характер, хотя его и одобрил спецдокладчик ООН.
Можно ли оспорить наличие угрозы?
Латвийский медиарегулятор не руководствовался Йоханнесбургскими принципами - в своем решении он ссылается на статью латвийского закона об электронных СМИ, по которой медиаконтент не должен содержать призывы, которые угрожают национальной безопасности.
При этом призывы могут быть не прямыми - достаточно слов или даже жестов участника телепрограммы, "косвенно" приглашающих совершить действия, которые угрожают Латвии, - например, оказать помощь стране-агрессору.
В высказывании ведущего "Дождя" Алексея Коростелева медиарегулятор усмотрел такое "косвенное приглашение". После сюжета о проблемах мобилизованных на войну россиян журналист в прямом эфире предложил их семьям сообщать редакции о таких случаях и добавил: "Мы надеемся, что многим, военнослужащим в том числе, мы смогли помочь. Например, с оснащением и с просто элементарными удобствами на фронте".
Ведущий Алексей Коростелев
Заявления журналиста и представителей "Дождя" о том, что это оговорка и телеканал не помогает российской армии, а лишь рассказывает о положении мобилизованных в России, NEPLP не убедили. Совет решил, что канал призывает информировать о том, что происходит на войне, именно для того, "чтобы помочь мобилизованным".
Профессор Андрей Рихтер рассчитывает, что это дело будет рассматриваться в суде - кстати, вероятно, закрытом от публики, поскольку речь идет о национальной безопасности.
Рихтер предполагает, что позиция Латвии в таком суде, скорее всего, будет состоять в том, что "Дождь" - латвийский телеканал, который находится в латвийских сетях. "Гражданин Латвии не обязан знать о характере и природе телеканала "Дождь". Многие жители Латвии знают русский язык, но они тем не менее вовсе не обязаны знать, что такое "Дождь", на кого он вещает и кто его аудитория. Это вполне может стать аргументом для латвийской стороны, [которая сможет заявить], что такие фразы люди могут воспринять как призывы к помощи агрессору", - говорит Рихтер.
Если суд состоится, обязанность доказать, что угроза национальной безопасности действительно была, будет лежать на регуляторе. А судья уже оценит, насколько его аргументы убедительны.
"Несмотря на то что мы говорим об открытых для интерпретаций терминах, суды тем не менее как-то справляются с тем, чтобы определить, что является угрозой, а что - нет, что является проявлением свободы слова, а что - нет. Суд может посчитать аргументы против "Дождя" убедительными и оставить решение в силе. А может, например, решить, что нарушения не достигают такой степени, чтобы можно было говорить об угрозе нацбезопасности. Или, например, что заявления сотрудников телеканала нарушают пределы свободы слова, но не угрожают национальной безопасности", - говорит латвийский юрист Алексей Димитров.
В подобных случаях в стратегии защиты СМИ нередко используют аргумент о том, что высказывания были сделаны в прямом эфире. Одно дело - выпустить программу, которая заранее монтировалась, озвучивалась, отсматривалась редакторами, и совсем другое - когда что-то происходит здесь и сейчас.
"Суд может это учитывать, более того, есть практика Европейского суда по правам человека, который рассматривал высказывания, сделанные в прямом эфире, когда журналистам сложно немедленно устранить последствия. Обычно в таких ситуациях суд обращает внимание на то, как журналисты дальше пытались исправить ситуацию", - говорит Димитров.
Российская агрессия - достаточное основание для ограничения свободы слова?
Андрей Рихтер полагает, что в случае с "Дождем" баланс между необходимостью защищать национальную безопасность и сохранять свободу выражения мнения был нарушен, ну или по крайней мере не учтен.
По мнению эксперта, в своей защите "Дождь" может основываться на недавно принятых в Европейском союзе решениях в отношении российских государственных телеканалов RT и "Спутник".
ЕС ввел санкции против RT и Sputnik 2 марта. Как и в случае с "Дождем", перед принятием решения позицию RT не выясняли, объяснив это срочностью вопроса. Эта срочность, по мнению ЕС, была связана с обвинениями, которые были выдвинуты Европейским советом, - пропаганда и поддержка военной агрессии против Украины, а также дестабилизация ситуации в соседних странах.
RT обжаловал это решение в суде. Телеканал говорил, что санкции нарушают их право на свободу выражения мнения, а также на отсутствие дискриминации по национальному признаку.
Суд ЕС рассмотрел эти аргументы, но не согласился с тем, что санкции против RT нарушают право на свободу слова. Решение властей Евросоюза суд посчитал обоснованным, поскольку Россия нарушила международное право, напав на Украину, а RT и Sputnik, финансируемые правительством России, поддержали агрессию. Кроме того, суд согласился с тем, что решение абсолютно правомерно было принято в срочном порядке.
В отличие от RT, обвинения против "Дождя" менее серьезные, что позволит при желании ссылаться на аргумент о свободе слова в суде.
Эксперт в области права и СМИ Пол Рэгг из университета Лидса отмечает, что вопрос о свободе слова стоит рассматривать сейчас в более широком контексте всеобщего беспокойства Европы о масштабах российской пропагандистской машины.
"Да, речь идет даже о российских телеканалах, которые в прошлом были известны своими либеральными взглядами. Присутствует общее недоверие к российской пропагандистской машине, и есть опасения, что пропаганда может проникать даже на телеканалы, которые прежде заслуживали доверия", - говорит эксперт.
Пол Рэгг продолжает: "Мы находимся в чрезвычайно экстремальных обстоятельствах, ведь Кремль периодически дает понять, что он готов и ядерную войну начать. Поэтому важно подчеркнуть и эмоции, с которыми Европа следит за этой войной. Пожалуйста, не думайте, что мы какие-то либеральные незаинтересованные наблюдатели. Кто знает, может быть, мы говорим о будущем человечества. Происходящее - события, меняющие жизнь. И если существует угроза ядерного удара, возможно, вопрос о свободе слова станет нерелевантным".
Но такие ограничения свободы слова могут быть опасными для общества, отмечает глава российского Центра защиты прав СМИ Галина Арапова (и она, и организация признаны в России "иностранными агентами"). "В этих ограничениях, как правило, не прописывается конкретика. Например, люди боятся терроризма, и государства этим активно пользуются. "Национальная безопасность" - это козырная карта в руках у государств, которой они активно злоупотребляют. Но законы должны быть написаны так, чтобы человек или СМИ могли понимать, где красная линия и что именно делать нельзя, - тем более, что санкции за угрозу нацбезопасности обычно очень жесткие", - говорит Арапова.
Как дела о свободе слова против национальной безопасности рассматривали в Европе?
Злоупотребления законами о нацбезопасности - не редкость во всем мире. Очень многие дела в итоге оказывались в Европейском суде по правам человека (ЕСПЧ). Чтение решений суда позволяет понять, как Европа пытается найти баланс между свободой слова и ее потенциальными ограничениями.
В 2001 году ЕСПЧ удовлетворил жалобу закрытой молдавскими властями газеты "Коммерсант Молдова", которая критиковала действия властей в отношении непризнанной Приднестровской республики. В своем решении ЕСПЧ указал, что национальные суды не уточнили, какие конкретно статьи представляли угрозу национальной безопасности, и не проанализировал, было ли закрытие газеты необходимой мерой.
В начале 1990-х годов в Британии издания Observer и Guardian хотели опубликовать выдержки из мемуаров сотрудника британской разведки. В книге "Ловец шпионов", помимо личных историй, была информация о незаконных действиях, совершенных спецслужбой. Несмотря на то, что мемуары уже были опубликованы, власти хотели запретить СМИ перепечатывать их, ссылаясь на аргумент об угрозе национальной безопасности.
ЕСПЧ рассмотрел это дело и пришел к выводу, что защита нацинтересов уже не является "релевантной" причиной для запрета: конфиденциальность содержащейся в ней информации утратила силу, в то время как общественный интерес, требующий огласки противоправных действий, и право общественности на информацию остались.
В Британии попытки найти компромисс между чувствительной для государства информацией и общественным интересом вылились в создание так называемого D-Notice — выпускаемого министерством обороны запрета на публикацию конкретной информации. D-Notice появился в 1912 году, в преддверии Первой мировой войны, когда осуждавшие Германию СМИ были совсем не против подобных ограничений и сами опасались случайно выдать врагу важную информацию.
Со временем журналисты стали противиться подобным попыткам регулировать их работу, и в начале 70-х годов D-Notice стал носить рекомендательный характер.
Одним из последних известных D-Notice стала рекомендация, выпущенная в 2018 году, когда власти рассчитывали, что журналисты не станут называть имена сотрудников МИ-6, которые работали с отравленным в Солсбери бывшим сотрудником ГРУ Сергеем Скрипалем. Но многие британские СМИ к тому моменту уже успели их опубликовать.
Аналогичная история произошла и в Нидерландах, где конфисковали и изъяли из обращения номер журнала, в котором был опубликован старый внутренний отчет службы безопасности страны, имевший гриф "конфиденциально". ЕСПЧ решил, что к тому моменту как власти изъяли номер, информация уже попала в публичное пространство, а значит, не было и государственной тайны, которую стоило защищать.
В 2013 году ЕСПЧ опубликовал отчет, в котором сообщалось, что в подобных делах суд признает свободу государства самостоятельно оценивать угрозы своей безопасности и принимать контрмеры. При этом все решения, которые когда-либо принимал суд, существенно ограничили возможности государств ссылаться на угрозу национальной безопасности.
А в США?
В сентябре 1917 года США, за полгода до этого разорвав дипломатические отношения с кайзеровской Германией, вступили в войну на стороне Антанты. В этот момент в Филадельфии арестовывают Питера Шефера и четырех его коллег, которые издавали левую немецкоязычную газету Philadelphia Tageblatt, состоявшую из переводов немецкоязычных статей.
Шефера обвинили в том, что он опубликовал ложную информацию, которая заставляла читателей сомневаться в необходимости этой войны. Власти считали, что он нарушил закон о шпионаже.
Этот закон появился в США всего за несколько месяцев до ареста Шефера - 15 июня 1917 года - и предусматривал наказание за передачу информации оборонного значения, которая может нанести стране ущерб или помочь противнику.
Желание Вашингтона скорее принять этот закон объяснимо. В начале войны Штаты всячески старались сохранить нейтралитет и выступить в роли медиатора между воюющими сторонами. Американцы довольно мало знали о том, что на самом деле происходит в Европе, и многие придерживались пацифистских взглядов, устраивая многотысячные демонстрации против вступления страны в войну. В это же время в Штатах действовали многочисленные агенты Германии и Австро-Венгрии, некоторые из которых пытались влиять на общественное мнение.
В изначальный проект закона авторы включали статью, которая по сути вводила цензуру в прессе, но сенат США отказался принять документ в таком виде.
Перед началом Первой мировой войны в США были сильны пацифистские настроения, собирались демонстрации с требованием не вступать в войну
Обвинение против Питера Шефера в итоге устояло в суде. Правда, Луи Брандейс, помощник судьи Верховного суда в те годы, выступил со своим особым мнением. Он заявил, что публикация критиковала военные действия, но в ней не было дезинформации и она никак не могла навредить американской армии.
Наоборот, по мнению Брандейса, эта статья вполне подпадала под действие первой поправки к конституции США, которая запрещает ограничение свободы слова.
Закон о шпионаже дошел до наших дней в том же виде, в каком он был принят в разгар Первой мировой войны. Сейчас независимые эксперты все чаще говорят о необходимости реформ, понимая, что при желании его можно использовать как инструмент цензурирования СМИ.
Логика закона такова, что журналиста, опубликовавшего значимую информацию, можно приравнять к госслужащему, работающему на иностранную разведку и передавшему секретные документы.
Его активно применяют против информаторов: например, в передаче секретной информации журналистам обвинили бывшего специалиста по анализу разведданых Челси Мэннинг и экс-сотрудника Агентства национальной безопасности Эдварда Сноудена.
Журналистам удается избежать преследования по этому закону, поскольку их защищает первая поправка. Самым опасным кейсом стало преследование основателя Wikileaks Джулиана Ассанжа. Долгие месяцы в лондонских судах пытались выяснить, можно ли считать Ассанжа журналистом. Если да - то его должна защищать первая поправка. Если нет, то он не может строить свою защиту, основываясь на общественной важности опубликованной им информации.
Джулиан Ассанж все еще ждет решения о своей экстрадиции. Он обратился в ЕСПЧ
Многие правозащитники и журналисты считают преследование Ассанжа формой давления на прессу.
Американская сторона настаивала на том, что действие первой поправки не может распространяться на Ассанжа, потому что он не американский гражданин. Главред WikiLeaks Кристинн Храбнссон это прокомментировал так: "Правительство США преследует журналистов по всему миру, при этом утверждая, что на них не распространяется действие первой поправки. Этот [аргумент] демонстрирует серьезность этого судебного процесса - он не про Ассанжа, а про свободу прессы".
Можно ли улучшить систему?
"Спецслужбы во всех странах мира считают, что они лучше знают, что является угрозой национальной безопасности, и все должны им верить. Но такие утверждения не должны упираться в вопрос веры, угроза должна быть рационально проверяемой, - говорит руководитель международной практики правозащитной группы "Агора" Кирилл Коротеев. - Поэтому самое важное в вопросе границы между нацбезопасностью и свободой слова - это возможность независимой проверки утверждений госоргана, которая позволит сдерживать произвол спецслужб".
Британский эксперт Пол Рэгг подчеркивает, что такой независимой проверкой как раз должны заниматься независимые медиарегуляторы, решения которых потом при необходимости можно обжаловать в судах - также независимых.
"Давайте перестанем думать, что где-то существует идеальная система. Везде свои недостатки, - говорит Рэгг. - И каждый раз, когда мы вносим изменения в существующую систему, мы рискуем привнести еще больше недостатков".
